Cambia divisas o envía dinero sin licencia: riesgo y cómo salir

El caso, en cinco líneas

Qué se ejercita

Defensa ante el requerimiento de información, la inspección o el expediente sancionador del Banco de España por ejercer sin autorización una actividad reservada (cambio de moneda con el público o servicios de pago, como el envío de dinero), y regularización posterior: alta como agente de una entidad de pago, registro como exenta, autorización propia o autorización de cambio de moneda.

Ante quién

Pide información, inspecciona, instruye y sanciona el Banco de España (art. 13.2 RD 2660/1998; disposición adicional cuarta Ley 10/2014, que atribuye la potestad al Ministerio, por sí o a través del Banco de España). Su resolución se recurre en alzada ante el Ministro de Economía, hoy Ministerio de Economía, Comercio y Empresa (art. 113 Ley 10/2014), y la de este, en única instancia, ante la Audiencia Nacional (art. 2.3 Ley 13/1994), sin el intento de negociación del art. 5 LO 1/2025, que solo rige en el orden civil y mercantil.

Plazo

El requerimiento se contesta en el plazo que fija el propio escrito; la ampliación se pide antes de que venza (art. 32 LPAC). El expediente sancionador se resuelve en un año (art. 107.3 Ley 10/2014). Alzada en un mes desde la notificación (art. 122.1 LPAC); contencioso en dos meses desde el día siguiente a la notificación de la resolución del Ministro (art. 46.1 LJCA). Las infracciones muy graves prescriben a los cinco años y las graves a los cuatro, contados desde que cesa la actividad continuada (art. 95 Ley 10/2014).

Quién puede

Responde la persona física o jurídica que realizaba la actividad y, además, cada administrador o directivo, de hecho o de derecho, responsable de la infracción (art. 100.1 Ley 10/2014). Recurre quien resulte sancionado. Actuamos ante el Banco de España como representantes acreditados de la sociedad, sin usar su certificado digital.

Riesgo económico

Multa a la sociedad de entre el triple y el quíntuplo del beneficio, o de hasta el 10 % de su volumen de negocios o 10.000.000 de euros (art. 97.1.a Ley 10/2014); hasta 5.000.000 de euros a cada administrador responsable e inhabilitación de hasta diez años (art. 100.1); suspensión provisional de la actividad (art. 111); publicación en el BOE con su identidad (art. 115); y un antecedente que se valora en la honorabilidad si después pide licencia (art. 30 RD 84/2015).

Qué está reservado y cómo se entra en ello sin saberlo

Hay dos regímenes, y conviene separarlos desde el primer día. Comprar o vender billetes extranjeros con el público en un establecimiento abierto exige autorización del Banco de España (RD 2660/1998): la de solo compra, que puede tener cualquier persona física o jurídica, también como complemento de un hotel o una tienda, y la de compraventa, reservada a una sociedad anónima con 60.000 euros de capital y objeto exclusivo, salvo que sea también entidad de pago o de dinero electrónico. Comprar y vender divisas por cuenta propia, como inversión, no es actividad regulada; hacerlo para el público, sí.

El envío de dinero es uno de los ocho servicios de pago (art. 1.2.f RDL 19/2018): recibir fondos de un ordenante, sin abrir cuenta a nombre de nadie, con el único fin de transferir una cantidad equivalente al beneficiario, o recibirlos por cuenta de este y ponerlos a su disposición (art. 3.36). La palabra «equivalente» importa: en la compensación entre dos personas de países distintos, la llamada hawala, el dinero no cruza la frontera pero el familiar cobra, y a nuestro juicio encaja en la definición literal. Solo pueden prestarlo bancos, entidades de dinero electrónico, entidades de pago, exentas y Correos; a cualquier otro se le prohíbe (art. 5).

Muchos entran sin saberlo: la empresa que cobra a sus clientes para pagar a terceros por cuenta de ellos, el comercio que cambia y entrega el contravalor por transferencia a la cuenta de otra persona (lectura nuestra de la definición, sin criterio oficial publicado), el locutorio que compensa saldos con un socio en destino. La exclusión del artículo 4.f solo saca de los servicios de pago el cambio de efectivo por efectivo cuando los fondos no pasan por una cuenta de pago, y ese cambio sigue necesitando la autorización del RD 2660/1998. Y un detalle que casi nadie advierte: la excepción al límite de 1.000 euros en efectivo solo ampara el cambio de establecimientos autorizados y supervisados por el Banco de España (art. 7.Uno.5 Ley 7/2012).

Qué puede hacer el Banco de España con quien no está inscrito

Frente a quien ofrece servicios financieros sin estar inscrito en ningún registro, la ley faculta al Ministerio de Economía para pedir, por sí o a través del Banco de España, cualquier información contable o de otra naturaleza, con el detalle y la periodicidad que considere, y para inspeccionar a fin de aclarar sus actividades y comprobar lo que declara (disposición adicional cuarta de la Ley 10/2014). En el cambio de moneda en establecimiento abierto al público, el competente directo es el Banco de España, que pide, inspecciona, instruye y sanciona por un procedimiento simplificado (art. 13.2 RD 2660/1998).

El requerimiento es ya el primer riesgo. No dar la información en el plazo concedido, darla falsa o resistirse a la inspección es infracción muy grave, y la sanción puede imponerse cada vez que ocurra (disposición adicional cuarta.2). En febrero de 2026 el BOE publicó una de 24.000 euros, ya con una rebaja del 20 %, a una sociedad que no entregó ni en plazo ni completa la información pedida en una inspección, lo que impidió comprobar si prestaba servicios de pago: se la sancionó sin probar la actividad. No es un riesgo teórico: en 2025 el Banco de España abrió 54 actuaciones contra personas con indicios de ejercer actividades reservadas, entre ellas el cambio de moneda.

Antes incluso de abrir expediente, si hay urgencia, el Banco de España puede adoptar medidas provisionales, entre ellas suspender la actividad del presunto infractor, y publicarlas (art. 111 Ley 10/2014). No tiene multas coercitivas en esta ley: su palanca es el requerimiento de cese como medida accesoria (art. 97.2.a) y la sanción repetida. El plazo para contestar es el que fija el escrito; si no basta, la ampliación se pide antes de que venza (art. 32 LPAC). Contestar bien es entregar todo lo pedido, completo y a tiempo, con un escrito que explique el flujo del dinero y no acepte calificaciones que no corresponden.

La infracción y las multas: para la sociedad y para cada administrador

Prestar de forma reiterada y con carácter profesional alguno de los servicios de pago sin ser proveedor es infracción muy grave del artículo 92.aa de la Ley 10/2014, letra añadida por el RDL 19/2018. Si no llega a eso, por ejemplo porque fue ocasional, es grave: realizar actos u operaciones sin autorización cuando es preceptiva (art. 93.a). «Reiterada y profesional» es el primer campo de batalla: cuántas operaciones, en qué periodo, con qué publicidad y con qué comisión. La diferencia entre una calificación y otra cambia la escala de la multa y el plazo de prescripción.

A la sociedad, la multa por la muy grave va del triple al quíntuplo del beneficio obtenido, si puede cuantificarse, o hasta el 10 % del volumen de negocios neto del ejercicio anterior, o hasta 10.000.000 de euros si ese porcentaje es menor (art. 97.1.a). A cada administrador o directivo responsable, de hecho o de derecho: hasta 5.000.000 de euros, suspensión de hasta tres años e inhabilitación para cualquier entidad financiera de hasta diez (art. 100.1). Pueden añadirse el requerimiento de cese y la amonestación pública en el BOE (art. 97.2). En un caso publicado en 2020, tras una rebaja del 40 %, la sociedad pagó 72.000 euros y su presidente, 9.000.

En el cambio de billetes sin autorización el cuadro es menos nítido. El artículo 13 del RD 2660/1998 da la competencia al Banco de España y fija el procedimiento simplificado, pero remite a la disposición adicional décima de la Ley 26/1988, derogada en 2014. Esa remisión se entiende hecha hoy a la Ley 10/2014 (su disposición adicional sexta), pero ninguna resolución ni norma que podamos citar dice qué tipo exacto se aplica hoy al cambio de billetes sin autorización. Eso no es motivo para relajarse: es un frente de defensa que se trabaja en las alegaciones. Y si además del billete hubo transferencias a terceros, esa parte entra de lleno en el artículo 92.aa.

El procedimiento: plazos, rebajas y recursos

Instruye y resuelve el Banco de España, que tiene un año para resolver y notificar, ampliable conforme a la ley general (art. 107.3 Ley 10/2014). Las muy graves prescriben a los cinco años y las graves a los cuatro; en una actividad continuada, el plazo empieza cuando termina, la incoación notificada lo interrumpe y vuelve a correr si el expediente queda parado seis meses sin culpa del expedientado (art. 95). Lo que nadie le cuenta: mientras siga operando, la prescripción ni siquiera arranca. Cesar es también lo que pone el reloj en marcha.

La ley rebaja al menos un 20 % la multa por reconocer la responsabilidad y otro 20 % por pagar voluntariamente, acumulables, siempre que se renuncie al recurso administrativo (art. 85.3 LPAC), y el Banco de España las aplica. Antes de aceptarlas hay que medir lo que arrastran: la sanción queda firme y se publica en el BOE con la identidad del responsable y en la web del Banco de España durante al menos cinco años (art. 115), y es una sanción que se valorará en la honorabilidad si mañana pide la licencia o se sienta en un consejo. Pagar con rebaja o defenderse se decide con números y con el plan de regularización delante.

La sanción no es ejecutiva hasta que pone fin a la vía administrativa (art. 113.1). Se recurre en alzada ante el Ministro de Economía, hoy Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, en un mes desde la notificación (art. 113.2 y art. 122.1 LPAC); el Ministerio tiene tres meses para resolver. Contra su resolución, recurso contencioso-administrativo en única instancia ante la Audiencia Nacional (art. 2.3 Ley 13/1994), no ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en dos meses (art. 46.1 LJCA), con medidas cautelares y riesgo de costas. No se exige el intento de negociación del art. 5 de la LO 1/2025, que es solo del orden civil y mercantil.

Cómo salir: cesar, documentarlo y elegir la vía de regularización

Salir empieza por cesar, y por poder probarlo: fecha de cese, aviso a los clientes, retirada de carteles, web y anuncios, liquidación de los envíos pendientes a sus beneficiarios y un acta de lo que queda. Y nada se destruye. Quien cambia moneda de forma profesional es sujeto obligado de prevención del blanqueo aunque no tenga autorización (art. 2.1.i Ley 10/2010) y debe conservar la documentación diez años (art. 25); además, esos registros son su mejor defensa sobre el volumen, la comisión y el origen del dinero.

Para el envío de dinero, la vía más rápida suele ser hacerse agente de una entidad de pago autorizada o exenta: la comunica la entidad, no usted; el Banco de España tiene dos meses para inscribirle y no puede operar hasta estar inscrito (art. 23 RDL 19/2018). La entidad responde plenamente de sus agentes y examinará su pasado y su honorabilidad antes de apoderarle. Si quiere licencia propia, el registro como exenta admite una media de hasta 3.000.000 de euros al mes, sin capital mínimo y sin pasaporte europeo, y se entiende producido a los veinte días de la documentación completa (art. 14 RDL 19/2018 y art. 4.1 RD 736/2019); la autorización como entidad de pago exige 20.000 euros si solo envía dinero y se resuelve en tres meses, con silencio negativo. Lo desarrolla el caso «Quiero montar un negocio de envío de dinero: ¿agente o licencia?».

Para el billete no hay atajo de agente: la compra y la compraventa no se pueden encomendar a agentes. El comercio que cambia para sus clientes puede pedir la autorización de solo compra como actividad complementaria, con la honorabilidad presumida por el negocio ya abierto (arts. 2.1, 4.1 y 4.3 RD 2660/1998); vender billetes exige la casa de compraventa, que autoriza el Banco de España con informe previo del SEPBLAC en tres meses, con silencio negativo (art. 3). Si además paga por transferencia, son dos expedientes sobre la misma sociedad. Los detallan «Abrir una casa de cambio: la autorización del Banco de España» y «Cambia divisas por transferencia o internet: ¿necesita licencia?».

Lo que pesa después: honorabilidad, su banco y el riesgo penal

La honorabilidad de socios, administradores y directores se valora con el artículo 30 del RD 84/2015, que se aplica a entidades de pago y a casas de cambio. Cuenta toda la información disponible: la trayectoria ante los supervisores, las sanciones administrativas (si son dolosas o firmes, su gravedad, la prescripción, las atenuantes y la conducta posterior) y las investigaciones relevantes y fundadas, con certificado de antecedentes penales de cada persona. La norma no menciona expresamente haber operado sin autorización: pesa a través de esas vías. Por eso cesar pronto y colaborar no es solo prudencia, es la conducta posterior que la norma manda valorar.

El error que convierte un pasado defendible en una puerta cerrada es esconderlo. Obtener la autorización mediante declaraciones falsas es infracción (art. 93.a Ley 10/2014) y causa de revocación (art. 18 RDL 19/2018), y el Banco de España conoce sus propias actuaciones. En la solicitud contamos lo que hubo, cuándo cesó, qué se ha corregido y qué controles lo impiden ahora, con documentos. Un expediente así se examina; uno que el supervisor descubre a medias, se deniega.

Su banco es el otro frente. Si ve ingresos en efectivo recurrentes y pagos a terceros, aplicará su diligencia debida y, si no puede aplicarla, no mantendrá la relación (art. 7.3 Ley 10/2010); lo trata el caso «El banco le niega o le cierra la cuenta a su casa de cambio». En cuanto a lo penal, ninguna fuente oficial que hayamos leído convierte en delito, por sí solo, operar sin autorización: es una infracción administrativa. El blanqueo de capitales es otra cosa, ligada al origen delictivo de los fondos, y unos registros completos son también la mejor forma de descartarlo. Las obligaciones antiblanqueo, una vez autorizado, están en «Prevención del blanqueo en su casa de cambio o de remesas».

Cómo lo llevamos, paso a paso

1. 1

   Leemos el requerimiento y fijamos el plazo

   Quién lo firma, con qué base legal, qué pide exactamente y desde qué día corre. Si el plazo no basta, pedimos la ampliación antes de que venza.

2. 2

   Calificamos lo que usted hacía

   Operación por operación: cambio en mostrador, envío de dinero o pagos por cuenta de terceros; si fue reiterado u ocasional, y qué beneficio dejó.

3. 3

   Ordenamos el cese y conservamos la prueba

   Fecha de cese, aviso a clientes, envíos pendientes liquidados y registros intactos: nada se borra.

4. 4

   Contestamos al Banco de España en su nombre

   Escrito completo y en plazo que explica el flujo del dinero, presentado como representantes con poder de la sociedad, sin usar su certificado digital ni su Cl@ve.

5. 5

   Elegimos y preparamos la regularización

   Agente de una entidad de pago, registro como exenta, autorización propia o autorización de cambio de moneda, con el pasado contado y documentado.

6. 6

   Si se abre expediente, lo defendemos

   Alegaciones sobre la calificación, la reiteración, los responsables y la cuantía; decisión razonada sobre la rebaja; y alzada y Audiencia Nacional si hace falta.

La norma aplicable

• Arts. 1.2, 3.36 y 5 RDL 19/2018. Ocho servicios de pago, entre ellos el envío de dinero; su definición (recibir fondos sin abrir cuenta para transferir una cantidad equivalente al beneficiario); reserva a los proveedores autorizados o registrados y prohibición a todos los demás. BOE-A-2018-16036
• Arts. 14 y 23 RDL 19/2018. Registro como exenta hasta 3.000.000 de euros de media mensual, sin pasaporte; el agente lo comunica la entidad, el Banco de España tiene dos meses y el agente no opera hasta estar inscrito; la entidad responde plenamente de él. BOE-A-2018-16036
• Art. 13 RD 2660/1998. Quien cambia moneda en establecimiento abierto al público sin autorización queda sometido a petición de información, inspección y sanción del Banco de España, por procedimiento simplificado si la infracción es muy grave. BOE-A-1998-28816
• Arts. 92.aa, 93.a, 97 y 100 Ley 10/2014. Muy grave la prestación reiterada y profesional de servicios de pago sin ser proveedor, grave si no llega; multa a la sociedad del triple al quíntuplo del beneficio, de hasta el 10 % del volumen o de hasta 10.000.000 de euros, y a cada administrador de hasta 5.000.000, con inhabilitación de hasta diez años. BOE-A-2014-6726
• Arts. 95, 107, 111, 113 y 115 y disposición adicional cuarta Ley 10/2014. Prescripción de cinco y cuatro años, desde el cese en la actividad continuada; un año para resolver; medidas provisionales, incluida la suspensión; alzada ante el Ministro; publicación en el BOE y en la web; información e inspección a no inscritos, con infracción muy grave si no colaboran. BOE-A-2014-6726
• Art. 30 RD 84/2015. Honorabilidad: se valora toda la información disponible, incluida la trayectoria ante los supervisores, las sanciones con su firmeza, gravedad, prescripción y conducta posterior, y las investigaciones relevantes y fundadas, con certificado de antecedentes penales. BOE-A-2015-1455
• Art. 85.3 Ley 39/2015 (LPAC). Reducciones de al menos el 20 % por reconocer la responsabilidad y por el pago voluntario, acumulables, condicionadas a renunciar al recurso en vía administrativa. BOE-A-2015-10565
• Art. 2.3 Ley 13/1994, de Autonomía del Banco de España. La Audiencia Nacional conoce en única instancia de los recursos contra las resoluciones del Ministro que resuelven recursos contra actos del Banco de España. BOE-A-1994-12553

Artículos comprobados uno a uno contra el texto consolidado del BOE.

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