El Banco de España le requiere o le deniega la licencia

El caso, en cinco líneas

Qué se ejercita

Contestación al requerimiento de subsanación o de información del Banco de España (arts. 68 y 73 LPAC), alegaciones en la audiencia previa a la denegación (art. 82 LPAC) y, si se deniega de forma expresa o por silencio, recurso de alzada ante el Ministro de Economía (art. 2.2 Ley 13/1994) y recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional. Alternativas: desistir y volver a solicitar, o cambiar de vía (registro como entidad de pago exenta).

Ante quién

Instruye la División de Autorizaciones del Banco de España. Resuelve la Comisión Ejecutiva en la entidad de pago, y el secretario general en la casa de cambio, por delegación de la Comisión Ejecutiva, y en la entidad exenta. Hay informe previo del SEPBLAC, salvo en la exenta. La alzada la resuelve el Ministro de Economía (hoy Ministerio de Economía, Comercio y Empresa) y el contencioso, en única instancia, la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (art. 2.3 Ley 13/1994), no el Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Plazo

Requerimiento: el que fije el escrito; por regla general, diez días hábiles desde el día siguiente a la notificación, ampliables hasta la mitad si se pide antes de que venzan (arts. 68, 73 y 32 LPAC). Resolución: tres meses desde la recepción en la casa de cambio (art. 3.2 RD 2660/1998) y desde la documentación completa en la entidad de pago (art. 11.2 RDL 19/2018), descontadas las suspensiones; veinte días en la entidad exenta, con silencio positivo. Alzada: un mes desde la notificación de la denegación, o en cualquier momento frente al silencio (art. 122.1 LPAC). Contencioso: dos meses desde la notificación de la resolución del Ministro (art. 46.1 LJCA).

Quién puede

Contesta, alega, desiste o recurre la sociedad solicitante, constituida o en proyecto, o sus promotores, por medio de quien acredite poder suficiente. Nuestro abogado actúa como representante con poder apud acta, inscrito en el Registro Electrónico de Apoderamientos, que el Banco de España consulta, o en escritura (art. 5 LPAC); el poder debe incluir desistir y recurrir. Nunca se usa el certificado del cliente. Los formularios de idoneidad y honorabilidad los firma cada declarante: los socios con participación significativa, los administradores y el director general. Ante la Audiencia Nacional, la sociedad actúa con procurador y abogado (art. 23.2 LJCA).

Riesgo económico

No contestar, o contestar sin prueba, deja la solicitud expuesta a la causa general de denegación: que la información y las pruebas no obtengan una valoración favorable (art. 12.g RDL 19/2018). Si el procedimiento se paraliza por causa suya en algo indispensable para resolver, se archiva por caducidad a los tres meses de advertírselo (art. 95 LPAC). Dejar pasar el mes de la alzada contra una denegación expresa la hace firme. Prestar servicios de pago mientras se decide es infracción, muy grave si es reiterada y profesional (art. 92 Ley 10/2014). Perder el contencioso suele suponer las costas, con el tope de un tercio de la cuantía (art. 139 LJCA).

Primero, qué le han enviado: subsanación o petición de información

No todos los requerimientos son iguales. Si la solicitud no reúne los requisitos o le faltan documentos preceptivos, el artículo 68 de la Ley 39/2015 (LPAC) obliga a requerirle para que subsane en diez días, con la advertencia de que, si no lo hace, se le tendrá por desistido, previa resolución. Ese plazo puede ampliarse hasta cinco días, a petición suya, cuando aportar los documentos presente dificultades especiales (art. 68.2). En la entidad de pago, el Banco de España describe esa primera fase en su guía para solicitantes y en su presentación pública del procedimiento: mientras la información está incompleta, le indica qué falta, y, cuando la documentación está completa, envía un escrito que confirma el inicio del procedimiento.

Otra cosa es la petición de datos, informes o aclaraciones que el Banco de España puede hacerle en cualquier momento para evaluar el proyecto, también en la casa de cambio, y ninguna norma limita cuántas puede hacer. Si el escrito no fija plazo, rige el general de diez días hábiles desde el día siguiente a la notificación (art. 73.1 LPAC); quien no cumple puede ser declarado decaído en su derecho, aunque su respuesta se admite si llega antes o dentro del día en que se le notifica que el plazo ha pasado (art. 73.3). El riesgo de fondo no es el desistimiento: es que se resuelva con lo que hay, y la letra g) del artículo 12 del Real Decreto-ley 19/2018 obliga a denegar cuando la información y las pruebas no obtienen una valoración favorable.

Compruebe si el escrito acuerda suspender el plazo para resolver. El Banco de España puede hacerlo por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su cumplimiento, o hasta que acabe el plazo concedido (art. 22.1.a LPAC), pero es una facultad, no un automatismo. Cuando pide el informe preceptivo del SEPBLAC, la suspensión se le comunica y no puede pasar de tres meses (art. 22.1.d). Esas fechas deciden cuándo nace el silencio: en un caso como el suyo, con la solicitud completa en mayo, el informe pedido en junio y el requerimiento de ahora, lo probable es que la solicitud siga viva, y hay que hacer la cuenta con cada comunicación delante.

Cómo se contesta un requerimiento largo: coherencia y prueba

Se contesta punto por punto, con el documento que prueba cada respuesta, por el Registro Electrónico del Banco de España (en la entidad de pago y en la exenta, con el formulario FDU-163, obligatorio también en las subsanaciones), y señalando los cambios hechos sobre la documentación anterior, como pide el propio Banco de España. Un plan de negocio que habla de 1,2 millones de euros al mes y unas previsiones que dicen la mitad no se arreglan cambiando una cifra: hay que rehacer volumen, ingresos, fondos propios, plantilla y control de agentes para que todo cuente la misma historia. El plan a tres ejercicios debe acreditar que la entidad podrá emplear sistemas, recursos y procedimientos adecuados y proporcionados (art. 2.1.b RD 736/2019).

El origen de los fondos y las sociedades vinculadas son los puntos que más pesan. El artículo 12.b del Real Decreto-ley 19/2018 valora la honorabilidad de los socios significativos, los medios patrimoniales con que cuentan para atender sus compromisos y la transparencia del grupo, y la letra d) obliga a denegar si hay vínculos estrechos que obstaculicen la supervisión. Un préstamo del socio a la sociedad se acredita con el contrato, los movimientos bancarios y la procedencia del dinero: declaraciones de la renta, la venta de un inmueble, dividendos. La sociedad que administra ese mismo socio se explica con su objeto, sus cuentas y la ausencia de flujos con la entidad, o con el compromiso de separarla.

Después, el control interno. La entidad de pago no tiene la dispensa del órgano de control interno que alcanza a otros sujetos obligados pequeños (art. 35.2 RD 304/2014): el Banco de España espera nombres, funciones y actas. Espera también un representante ante el SEPBLAC que resida en España y sea administrador o directivo (art. 26 ter Ley 10/2010), el examen externo anual que hace un experto externo (art. 28) y la descripción de los mecanismos, procedimientos y órganos antiblanqueo (art. 2.1.k RD 736/2019), con el control de cada agente al menos una vez al año (art. 2.1.l). El SEPBLAC informa sobre la adecuación de esas medidas (art. 45.4.i Ley 10/2010). Cómo se construye el manual lo contamos en el caso sobre la prevención del blanqueo en su casa de cambio o de remesas.

Desistir y volver a presentar, o seguir: cuándo conviene cada cosa

Desistir termina el procedimiento con una resolución que así lo declara (arts. 84 y 94 LPAC). Afecta a la solicitud, no al derecho: ninguna norma del sector fija un plazo de espera para volver a pedir, y en la nueva solicitud puede pedir que se incorporen los documentos que ya tiene el Banco de España, identificándolos y confirmando que no han cambiado. Para desistir en nombre de la sociedad hay que acreditar la representación (art. 5.3 LPAC), así que el poder tiene que decirlo expresamente.

Conviene desistir cuando el proyecto ha cambiado en lo sustancial: entra o sale un socio significativo, cambian los servicios o el modelo de agentes, o el defecto exige meses, como sustituir a un administrador sin la experiencia necesaria. Seguir con un expediente que ya no describe el negocio solo acumula requerimientos y acaba en la audiencia previa a la denegación. Lo que nadie le cuenta: si su volumen real cabe en la exención, la vía de la entidad exenta (media de hasta 3.000.000 de euros mensuales, servicios de las letras a) a f), sin capital mínimo y sin pasaporte europeo) se registra a los veinte días de la documentación completa, con silencio positivo. Antes de volver a presentar, en la entidad de pago y en la exenta cabe una presolicitud con reunión preliminar, en la que el Banco de España conoce la madurez del proyecto; en la casa de cambio no existe.

No conviene desistir si lo que falta es prueba que puede reunir en el plazo, ampliado si hace falta, ni si el desacuerdo es jurídico y quiere que un tribunal lo revise: sin resolución no hay recurso. Una solicitud nueva vuelve a empezar los tres meses y el informe del SEPBLAC. Y esperar a que pasen los tres meses para recurrir, como propone su socio, rara vez sirve: el silencio no le da la licencia, y recurrir con un expediente incompleto es pedir al Ministro que autorice lo que el Banco de España todavía no ha podido valorar.

Los tres meses y el silencio: lo que permite y lo que no

El reloj no arranca igual en todos los expedientes. En la casa de cambio corren tres meses desde la recepción de la solicitud en el Banco de España (art. 3.2 RD 2660/1998), con silencio desestimatorio respaldado por la Ley 14/2000. En la entidad de pago, tres meses desde la recepción o desde que la documentación está completa (art. 11.2 RDL 19/2018). En la entidad exenta, veinte días desde la documentación completa, y el registro se entiende producido. A todos se les restan las suspensiones acordadas y comunicadas.

El silencio negativo solo sirve para poder recurrir (art. 24.2 LPAC). No es una denegación firme: el Banco de España sigue obligado a resolver de forma expresa y lo hace sin quedar vinculado por el sentido del silencio, de modo que puede conceder tarde (arts. 21.1 y 24.3.b). Contra el silencio, la alzada no tiene plazo: se interpone en cualquier momento desde el día siguiente a que se produce (art. 122.1). Y el Tribunal Constitucional (STC 52/2014, de 10 de abril) ha interpretado que la impugnación judicial de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de seis meses que todavía figura en el artículo 46.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA).

El silencio es una herramienta, no una estrategia. Recurrir no libera al Banco de España de su obligación de resolver; si concede mientras tanto, el recurso pierde su razón de ser, y si deniega de forma expresa, habrá que dirigir la defensa también contra esa resolución. La ley da por estimada la alzada interpuesta contra un silencio si el Ministerio tampoco la resuelve (art. 24.1, párrafo tercero, LPAC), pero es dudoso que eso valga para una autorización del Banco de España, y no lo damos por hecho.

La audiencia antes de denegar: la última oportunidad dentro del expediente

Antes de denegar, el Banco de España da audiencia: en su guía para entidades de pago dice que lo hace en todo caso, y la ley solo permite prescindir de ella si la resolución no va a tener en cuenta más hechos ni pruebas que los que usted aportó (art. 82.4 LPAC). Le pone de manifiesto el expediente y le concede de diez a quince días para alegar y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes (art. 82.2). Hasta ese momento puede alegar y aportar en cualquier fase, y lo aportado debe tenerse en cuenta en la propuesta de resolución (art. 76.1). Si necesita más tiempo, la ampliación se pide antes de que venza el plazo: un plazo vencido no se amplía nunca (art. 32.3).

El escrito de audiencia responde a cada motivo que el Banco de España anticipa, con la prueba que faltaba y, si el defecto es de fondo, con la solución: sustituir a un administrador, reforzar el capital o reducir el programa a los servicios que el expediente sí sostiene. La resolución favorable puede incluir condiciones previas a la inscripción, que en la mayoría de los casos son compromisos que asume el propio solicitante. Una autorización más estrecha se concede antes, y en la entidad de pago la ampliación posterior de servicios tiene silencio positivo a los tres meses (art. 6 RD 736/2019), como explicamos en el caso de la licencia de entidad de pago o de dinero electrónico.

Pida copia del expediente pronto. Usted tiene derecho a conocer el estado del procedimiento y a obtener copia de los documentos (art. 53.1.a LPAC), pero lo que el Banco de España conoce por su función supervisora es reservado (art. 82.1 Ley 10/2014), lo que limita el acceso a los informes de terceros que consten en el expediente. Por eso la defensa se apoya en la motivación: cada motivo de denegación tiene que poder leerse en la propuesta y rebatirse con prueba.

Si la deniegan: alzada ante el Ministro y Audiencia Nacional

La denegación tiene que ser motivada (art. 3.1 RD 2660/1998; arts. 11.2 y 12 RDL 19/2018) y no agota la vía administrativa: se recurre en alzada ante el Ministro de Economía (art. 2.2 Ley 13/1994), hoy Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, en un mes desde la notificación; pasado ese mes, es firme (art. 122.1 LPAC). No cabe reposición. El recurso puede presentarse ante el Banco de España o ante el Ministerio (art. 121.2), que tiene tres meses para resolver; sin respuesta, como regla, se entiende desestimado (art. 122.2).

Contra la resolución del Ministro cabe recurso contencioso-administrativo en única instancia ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (art. 2.3 Ley 13/1994), no ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en dos meses desde el día siguiente a la notificación (art. 46.1 LJCA). La sociedad actúa con procurador y abogado, como exige la ley ante un órgano colegiado (art. 23.2). No hace falta el intento previo de negociación del artículo 5 de la LO 1/2025, que solo rige en el orden civil y mercantil. Las costas se imponen a quien ve rechazadas todas sus pretensiones, salvo serias dudas, con el tope de un tercio de la cuantía; la indeterminada se valora en 18.000 euros (art. 139).

Qué se gana y qué no. A propósito de una autorización bancaria con silencio negativo, el Tribunal Constitucional ha explicado que estas autorizaciones no son automáticas ni del todo regladas y llevan un juicio técnico con margen de apreciación; la sala controla los hechos, la motivación, el error manifiesto y que la causa de denegación sea una de las legales. El pleito se gana en el expediente. Las medidas cautelares solo se acuerdan si ejecutar el acto haría perder su finalidad al recurso (arts. 129 y 130 LJCA), y suspender una denegación no le autoriza a operar: tienen más sentido frente a una revocación, que en la casa de cambio es inmediatamente ejecutiva. A menudo lo más rápido es recurrir y, a la vez, presentar una solicitud nueva que corrija el defecto. Lo que arriesga si opera entretanto lo explicamos en el caso sobre cambiar divisas o enviar dinero sin licencia.

Cómo lo llevamos, paso a paso

1. 1

   Leemos el escrito y fechamos el reloj

   Qué clase de requerimiento es, qué plazo da, si suspende el plazo para resolver y desde cuándo corren los tres meses, con cada acuse y cada comunicación del Banco de España delante.

2. 2

   Acreditamos nuestra representación

   Poder apud acta, inscrito en el Registro Electrónico de Apoderamientos o en escritura, con facultades para contestar, desistir y recurrir, y designación para recibir las notificaciones. Nunca usamos su certificado digital; los formularios personales los firma cada declarante.

3. 3

   Contestamos punto por punto con prueba

   Rehacemos lo que no cuadra entre plan de negocio, previsiones y manual, acreditamos el origen de los fondos y los vínculos, y presentamos señalando cada cambio; si hace falta, pedimos la ampliación antes de que venza el plazo.

4. 4

   Decidimos con usted el rumbo

   Seguir, reducir el programa, desistir y presentar de nuevo o cambiar a la vía de la entidad exenta, según lo que el expediente pueda sostener y lo que tarde cada opción.

5. 5

   Defendemos la solicitud en la audiencia

   Pedimos copia del expediente, rebatimos cada motivo anticipado con prueba y ofrecemos los compromisos que hagan viable la autorización.

6. 6

   Recurrimos si hay denegación

   Alzada ante el Ministro de Economía en un mes, o en cualquier momento si hubo silencio; contencioso ante la Audiencia Nacional en dos meses desde su resolución, con procurador; y, si es más rápido, una solicitud nueva en paralelo.

La norma aplicable

• Arts. 21, 22, 24 y 32 Ley 39/2015 (LPAC). Obligación de resolver; suspensión del plazo por requerimiento o por informe preceptivo, este con un máximo de tres meses; el silencio desestimatorio solo permite recurrir y no vincula la resolución tardía; ampliación de plazos hasta la mitad, antes de que venzan. BOE-A-2015-10565
• Arts. 5, 68, 73, 76, 82, 94 y 95 Ley 39/2015 (LPAC). Representación acreditada para solicitar, desistir y recurrir; subsanación en diez días con advertencia de desistimiento; plazo general de diez días; alegaciones hasta la audiencia; audiencia de diez a quince días; desistimiento; caducidad a los tres meses de la advertencia. BOE-A-2015-10565
• Arts. 121 y 122 Ley 39/2015 (LPAC). Recurso de alzada ante el superior, presentable ante quien dictó el acto o ante quien lo resuelve; un mes si el acto es expreso y en cualquier momento frente al silencio; tres meses para resolver. BOE-A-2015-10565
• Art. 2 Ley 13/1994, de Autonomía del Banco de España. Los actos del Banco de España ajenos a la política monetaria y a la emisión de billetes se recurren ante el Ministro de Economía, y la Audiencia Nacional conoce en única instancia del recurso contra su resolución. BOE-A-1994-12553
• Art. 3 RD 2660/1998. Autoriza el Banco de España previo informe del SEPBLAC; tres meses desde la recepción, con silencio desestimatorio; denegación motivada si faltan los requisitos de los artículos 4 y 5, recurrible en alzada ante el Ministro. BOE-A-1998-28816
• Arts. 11 y 12 RDL 19/2018. Autorización de la entidad de pago en tres meses desde la recepción o la documentación completa, con silencio desestimatorio y deber de resolver; causas de denegación, entre ellas la valoración desfavorable de la información y las pruebas. BOE-A-2018-16036
• Arts. 1, 2 y 4 RD 736/2019. Plazo de tres meses y silencio desestimatorio de la autorización; contenido de la solicitud, desde el plan de negocio a tres ejercicios hasta el sistema antiblanqueo; registro de la entidad exenta a los veinte días de la documentación completa. BOE-A-2019-18425
• Arts. 23, 46, 129, 130 y 139 Ley 29/1998 (LJCA). Procurador y abogado ante órganos colegiados; dos meses para recurrir el acto expreso que pone fin a la vía administrativa; medidas cautelares solo si el recurso perdería su finalidad; costas con tope de un tercio de la cuantía. BOE-A-1998-16718

Artículos comprobados uno a uno contra el texto consolidado del BOE.

Preguntas frecuentes