Cambia divisas por transferencia o internet: ¿necesita licencia?

El caso, en cinco líneas

Qué se ejercita

Solicitud al Banco de España de autorización como entidad de pago (procedimiento P212; art. 11 RDL 19/2018) o de inscripción como entidad exenta (procedimiento P223; art. 14 RDL 19/2018 y art. 4 RD 736/2019), con el cambio de divisas como servicio auxiliar del pago (art. 20.1.a RDL 19/2018). Si además va a vender billetes en un mostrador, autorización de compraventa de moneda (procedimiento P30; RD 2660/1998) sobre la misma sociedad. Si se deniega, recurso de alzada ante el Ministro de Economía y, después, recurso contencioso-administrativo.

Ante quién

Autoriza la entidad de pago la Comisión Ejecutiva del Banco de España, previo informe del SEPBLAC (art. 11.2 RDL 19/2018 y art. 23.1.b Ley 13/1994); la inscripción como exenta y la autorización de casa de cambio las resuelve el secretario general por delegación (Resolución del Banco de España de 23 de marzo de 2026). Sus actos no agotan la vía administrativa: alzada ante el Ministro de Economía, hoy el titular del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa (art. 2.2 Ley 13/1994 y art. 26.7 RDL 19/2018), y después la Audiencia Nacional en única instancia (art. 2.3 Ley 13/1994), sin el intento previo de negociación, que la LO 1/2025 exige solo en el orden civil y mercantil.

Plazo

Entidad de pago: tres meses desde la recepción o desde que la documentación está completa, con silencio desestimatorio (art. 11.2 RDL 19/2018). Exenta: tras la presolicitud y la reunión preliminar, el registro se entiende producido a los veinte días de la documentación completa (art. 4.1 RD 736/2019); si supera el límite, 30 días naturales para pedir la autorización (art. 14.2.d RDL 19/2018). Casa de cambio: tres meses desde la recepción, con silencio desestimatorio, y seis meses desde la notificación para inscribir la sociedad anónima (arts. 3.2 y 4.2.a RD 2660/1998). Alzada en un mes desde la notificación, o en cualquier momento frente al silencio (art. 122.1 LPAC); contencioso en dos meses desde el día siguiente a la notificación de la resolución de la alzada (art. 46.1 LJCA), sin plazo si el Ministro no la resuelve.

Quién puede

Solicita la sociedad que va a prestar el servicio, o sus promotores si aún está en proyecto. La entidad de pago es una sociedad mercantil (normalmente limitada o anónima) que puede autorizarse en proyecto, con administración central, domicilio social y parte de la actividad en España (arts. 11.3 y 13.1 RDL 19/2018). La exenta puede ser persona física o jurídica con administración central o residencia en España (art. 14.2.a); la norma no dice si debe estar ya constituida, y lo prudente es presentarla constituida. Para vender billetes, una sociedad anónima de fundación simultánea (art. 4.2.a RD 2660/1998). Recurre la solicitante.

Riesgo económico

Prestar servicios de pago de forma reiterada y profesional sin autorización ni registro es infracción muy grave (art. 92.aa Ley 10/2014), con multa a la sociedad del triple al quíntuplo del beneficio obtenido o de hasta el 10 % de su volumen de negocios o de hasta 10.000.000 de euros (art. 97.1.a) y, para cada administrador responsable, hasta 5.000.000 de euros e inhabilitación de hasta diez años (art. 100.1). Vender plazos de divisas que no sean contado ni medio de pago invade la reserva de los servicios de inversión (art. 129 Ley 6/2023). Una denegación cuesta meses, aunque cabe volver a solicitar.

Cuándo el cambio de divisas pasa a ser un servicio de pago

El Real Decreto 2660/1998 regula una sola cosa: la compra y venta profesional de billetes extranjeros y cheques de viajero en establecimientos abiertos al público (art. 1.1). Desde la reforma del Real Decreto 84/2015 ya no contempla las transferencias, porque la gestión de transferencias es un servicio de pago del Real Decreto-ley 19/2018. Esos servicios solo pueden prestarlos con carácter profesional los proveedores que enumera la ley, en esencia las entidades de crédito, las de dinero electrónico y las de pago, incluidas las exentas (art. 5.1), y se prohíbe a cualquier otra persona que no esté expresamente excluida (art. 5.3).

La exclusión que protege al cambio es estrecha: solo quedan fuera las operaciones de cambio «efectivo por efectivo» en las que los fondos no se mantienen en una cuenta de pago (art. 4.f). En cuanto el cliente entrega euros por transferencia y usted paga la divisa a la cuenta de un tercero, su proveedor en Estados Unidos por ejemplo, la operación encaja por su letra en el envío de dinero: recibir fondos sin abrir cuenta de pago a nombre de nadie con el único fin de transferirlos a un beneficiario (art. 3.36). Es nuestra lectura de la definición, coherente con una respuesta general de la Autoridad Bancaria Europea según la cual recibir y reenviar fondos es servicio de pago; no es un criterio publicado del Banco de España.

Hay una zona gris que conviene conocer. Que la casa, como contraparte de la compraventa, cobre el contravalor en su propia cuenta o pague el resultado a la cuenta del propio cliente no lo califica ninguna norma ni criterio oficial. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en el asunto C-51/25 (sentencia de 16 de julio de 2026), negó que fuera servicio de pago el de un intermediario cuyas transferencias ejecutaban los bancos, pero era un caso de garantías en obras y solo sirve por analogía. Y comprar y vender divisas por cuenta propia, sin prestar servicio a terceros, no es actividad regulada, según una resolución de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública de 16 de diciembre de 2021. La zona gris se resuelve antes de presentar, no después.

Plataforma de cambio por internet: qué servicio presta y qué capital pide

Una plataforma en la que la empresa transfiere euros y la plataforma paga al proveedor extranjero en su moneda, sin que el cliente tenga cuenta abierta en ella, encaja en el envío de dinero (art. 1.2.f): si es su único servicio, el capital inicial es de 20.000 euros (art. 19.1.a). Si mantiene cuentas de pago a nombre del cliente, con saldos en varias divisas desde los que este ordena transferencias, presta ejecución de operaciones de pago (art. 1.2.c) y el capital sube a 125.000 euros (art. 19.1.c). Es la calificación que resulta de las definiciones; no hay criterio oficial publicado sobre el cambio en línea.

En ambos casos, el cambio de divisas va como servicio auxiliar estrechamente relacionado con el pago, que la entidad de pago puede prestar por ley (art. 20.1.a). Lo que no puede hacer es captar depósitos ni emitir dinero electrónico: los fondos que recibe para pagar no son depósitos (art. 10.2), y sus cuentas de pago solo pueden usarse para operaciones de pago (art. 20.2). Un saldo prepagado que el cliente guarda y gasta después con terceros puede ser dinero electrónico, que exige otra licencia, como explicamos en el caso de la licencia de entidad de pago o de dinero electrónico.

El Banco de España no adivina el modelo: el programa de actividades indica el tipo de servicio de pago y los servicios auxiliares (art. 2.1.a RD 736/2019), y la autorización especifica las actividades que podrá realizar según ese programa (art. 1.1). Por eso describimos el flujo del dinero cuenta a cuenta: quién ordena, en qué cuenta entra cada euro, cuánto tiempo está, quién ejecuta la transferencia y a nombre de quién sale. Y si la plataforma ya es entidad de pago autorizada en otro Estado de la Unión, puede operar en España por notificación de su supervisor al Banco de España (art. 22.2 RDL 19/2018), sin licencia española.

Entidad de pago o exenta: el límite de 3 millones al mes decide

La entidad de pago la autoriza la Comisión Ejecutiva del Banco de España, previo informe del SEPBLAC, en tres meses desde la recepción o desde que la documentación está completa; sin resolución notificada, la solicitud se entiende desestimada (art. 11.2). Puede ser cualquier sociedad mercantil (en la práctica, limitada o anónima), se autoriza en proyecto y, tras inscribirse en el Registro Mercantil, entra en el registro especial antes de operar (art. 13.1). Además del capital, mantiene fondos propios calculados por uno de los tres métodos del Real Decreto 736/2019 (arts. 17 y 18) y salvaguarda los fondos de clientes en cuenta separada, en activos seguros o con un seguro o garantía (art. 21). A cambio, tiene pasaporte europeo y derecho de acceso a las cuentas bancarias en condiciones objetivas y proporcionadas (art. 9), lo que importa cuando el banco se resiste, como contamos en «El banco le niega o le cierra la cuenta a su casa de cambio».

La exenta se inscribe en lugar de autorizarse si la media mensual de sus operaciones de pago de los doce meses anteriores, contando a sus agentes, no supera 3.000.000 de euros; al empezar, se mide con su plan de negocio (art. 14.1.a). Solo presta servicios de las letras a) a f), ninguno de sus responsables de gestión puede estar condenado por blanqueo, financiación del terrorismo u otros delitos financieros, no necesita capital mínimo y su registro se entiende producido a los veinte días de presentar la documentación completa (art. 4.1 RD 736/2019). La norma no le impone la salvaguarda, pero el Banco de España puede exigirla (art. 4.3) y su guía la pide a la exenta que preste servicios distintos del envío de dinero. No tiene pasaporte (art. 14.2.b).

Lo que nadie le cuenta: en una plataforma para empresas el límite se agota deprisa, porque cuenta el valor de cada pago, no su margen. Nueve importadores con 2,4 millones al mes dejan poco recorrido, y si la media supera el umbral hay 30 días naturales para pedir la autorización si quiere seguir operando (art. 14.2.d). Además, la exenta es más ligera, no más rápida: la Sede del Banco de España exige una presolicitud (formulario FDU-167) y una reunión preliminar sobre motivación, madurez, recursos y servicios, con demostración, antes de la solicitud formal (FDU-059 con FDU-163). Si necesita empezar antes, la vía rápida es ser agente de una entidad ya autorizada, que lo comunica al Banco de España; este tiene dos meses para inscribirle y no se opera hasta la inscripción (art. 23 RDL 19/2018), como explicamos en «Quiero montar un negocio de envío de dinero: ¿agente o licencia?».

Si además vende billetes en un mostrador: dos expedientes sobre la misma sociedad

La licencia de pago no autoriza a vender billetes en un mostrador. Para eso hace falta, además, la autorización de compraventa de moneda del Real Decreto 2660/1998 (procedimiento P30) sobre la misma sociedad. Es posible porque la casa de compraventa debe tener objeto social exclusivo salvo que sea entidad de pago o de dinero electrónico (art. 4.2.b), pero esa dispensa solo alcanza al objeto: sigue haciendo falta una sociedad anónima constituida por fundación simultánea, 60.000 euros de capital íntegramente suscrito y desembolsado en efectivo, en acciones nominativas, y procedimientos de prevención del blanqueo conforme a los artículos 31 a 40 del Real Decreto 304/2014 (art. 4.2.a, c y d). Su sociedad limitada no sirve para vender billetes; si solo comprara billetes a viajeros pagando en euros, bastaría cualquier forma, incluida la suya (arts. 2.1 y 4.1).

El P30 no tiene presolicitud. Autoriza el Banco de España, previo informe del SEPBLAC, en tres meses desde la recepción; sin resolución, la solicitud se entiende desestimada (art. 3.2). Después hay seis meses desde la notificación para otorgar la escritura e inscribir la sociedad anónima en el Registro Mercantil, y solo tras la inscripción en el registro de establecimientos de cambio del Banco de España se puede operar (arts. 4.2.a y 3.3). Ninguna norma fija el orden de los dos expedientes. Si la sociedad quiere ser exenta, que la exenta pueda ser casa de compraventa sin objeto exclusivo no está resuelto, aunque la norma apunta a que sí porque se la trata como entidad de pago (art. 14.2.b RDL 19/2018): se cierra con el Banco de España en la reunión previa. El detalle del mostrador lo contamos en «Abrir una casa de cambio: la autorización del Banco de España».

En el mostrador rige el límite de pagos en efectivo: no se pagan en efectivo operaciones de 1.000 euros o más si interviene un empresario o profesional, o de 10.000 si paga un particular sin domicilio fiscal en España (art. 7.Uno.1 Ley 7/2012). El límite no se aplica al cambio de moneda en efectivo de los establecimientos del Real Decreto 2660/1998 ni a las operaciones realizadas a través de entidades de pago, siempre que estén sujetos a la supervisión del Banco de España y a la normativa de blanqueo (art. 7.Uno.5, que todavía cita la derogada Ley 16/2009). La excepción presupone la autorización y la supervisión: un negocio que aún no está inscrito no puede invocarla.

Fijar hoy el tipo de un pago de marzo: la frontera con los instrumentos financieros

Los contratos de derivados sobre divisas, como plazos, opciones y permutas, son instrumentos financieros (art. 2.1.d Ley 6/2023), y prestar servicios de inversión sobre ellos está reservado a entidades autorizadas como empresas de servicios de inversión o entidades de crédito (art. 129). La entidad de pago no tiene esa habilitación. Vender a un importador un tipo fijado hoy para un pago de marzo puede sacar a su sociedad de lo que permite la licencia de pago sin que nadie lo advierta hasta el primer requerimiento.

El Reglamento Delegado (UE) 2017/565 fija dos salidas. No es instrumento financiero el contrato de contado: entrega programada en dos días de negociación en los pares de divisas principales, entre ellas el dólar estadounidense y el peso mexicano; en otros pares, como el euro con la lira turca, dos días o el plazo estándar del mercado si es más largo; y deja de ser contado si las partes acuerdan aplazar la entrega (art. 10.2 y 10.3). Tampoco lo es el medio de pago, que exige cuatro condiciones a la vez: liquidación por entrega física, salvo impago u otra causa de resolución; al menos una parte que no sea contraparte financiera; fin de facilitar el pago de bienes, servicios o inversiones directas identificables, y no negociarse en un centro de negociación (art. 10.1.b).

Que una entidad de pago pueda ofrecer esos plazos «de pago» como actividad auxiliar es nuestra lectura de la norma, sin criterio oficial que la confirme. Por eso el contrato se escribe para que el encaje se vea: cada plazo ligado a una factura o a un pedido concretos, entrega física de la divisa al proveedor y nunca liquidación por diferencias. El cliente que quiere apostar por el dólar sin un pago detrás no es cliente de una entidad de pago, y el Banco de España lo verá en el programa de actividades.

Lo que miran el Banco de España y el SEPBLAC, y qué hacer si requieren o deniegan

La entidad de pago y la exenta son sujetos obligados de prevención del blanqueo (art. 2.1.h Ley 10/2010). En la autorizada, el SEPBLAC informa sobre la adecuación de su control interno; en la exenta no hay informe previo, pero hay que describir el sistema. En el envío de dinero se identifica al cliente siempre, sea cual sea el importe (art. 4.1 RD 304/2014); la diligencia reforzada es obligatoria en envíos de más de 3.000 euros y en cambios de más de 6.000, por operación o sumados en el trimestre natural (art. 19.2), y los envíos de más de 1.500 euros se comunican cada mes al SEPBLAC (art. 27). La entidad de pago no se libra del examen externo anual, que hace un experto externo (art. 28 Ley 10/2010). Y desde el 28 de octubre de 2026 la identificación no presencial ya no necesita autorización previa del SEPBLAC para cada procedimiento si se ajusta a las autorizaciones generales publicadas (art. 21.1.d RD 304/2014). El manual completo lo tratamos en «Prevención del blanqueo en su casa de cambio o de remesas».

Los requerimientos son la regla, no la excepción. La subsanación se contesta en diez días, ampliables cinco, con advertencia de desistimiento (art. 68 LPAC); ante un requerimiento de información, el Banco de España puede suspender el plazo para resolver hasta que se cumpla, y el informe del SEPBLAC lo suspende como máximo tres meses (art. 22.1 LPAC). Ninguna norma limita el número de requerimientos. Presentamos como representantes de la sociedad, con poder acreditado, sin usar su certificado electrónico; los formularios de idoneidad y honorabilidad los firma cada declarante.

La denegación de la autorización o de la inscripción no agota la vía administrativa: se recurre en alzada ante el Ministro de Economía en un mes desde la notificación, o en cualquier momento frente al silencio (art. 2.2 Ley 13/1994; art. 26.7 RDL 19/2018; art. 122.1 LPAC). No cabe reposición. Contra la resolución del Ministro, recurso contencioso-administrativo en única instancia ante la Audiencia Nacional, no ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en dos meses (art. 2.3 Ley 13/1994; art. 46.1 LJCA). A menudo es más rápido corregir el defecto y volver a solicitar mientras se recurre, como contamos en «El Banco de España le requiere o le deniega la licencia».

Cómo lo llevamos, paso a paso

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   Dibujamos el flujo del dinero

   Cuenta a cuenta: quién ordena, dónde entra cada euro, cuánto tiempo está, quién ejecuta la transferencia y a nombre de quién sale. De ahí resulta qué servicio de pago presta y qué parte es zona gris.

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   Elegimos la vía y la estructura

   Entidad de pago o exenta según su plan de negocio a tres años y su necesidad de pasaporte; si habrá mostrador, una sociedad anónima con 60.000 euros y los dos expedientes coordinados.

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   Ajustamos los contratos a plazo

   Contrato marco y condiciones para que cada operación sea contado o medio de pago ligado a una factura, con entrega física; lo que no encaje sale del programa de actividades.

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   Preparamos y presentamos el expediente

   Programa de actividades, plan de negocio, salvaguarda, gobierno, seguridad y manual antiblanqueo. Presentamos como representantes de la sociedad, con poder, sin usar su certificado; cada declarante firma sus formularios.

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   Llevamos la presolicitud, la reunión y los requerimientos

   Preparamos la reunión preliminar y la demostración, contestamos cada requerimiento en plazo y con prueba, y fechamos cada entrada para saber cuándo corre el plazo de resolución.

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   Cerramos la inscripción o recurrimos

   Registro Mercantil, registro especial y Registro de Altos Cargos antes del primer cliente real; si hay denegación, alzada en un mes y Audiencia Nacional en dos, o una nueva solicitud que corrija el defecto.

La norma aplicable

• Arts. 1.2, 3.36, 4.f, 5 y 20.1.a RDL 19/2018. Ocho servicios de pago, entre ellos el envío de dinero; solo el cambio «efectivo por efectivo» sin cuenta de pago queda excluido; reserva de actividad; la entidad de pago puede cambiar divisas como servicio auxiliar. BOE-A-2018-16036
• Arts. 11, 13, 14, 19 y 21 RDL 19/2018. Autorización en tres meses con silencio desestimatorio; registro antes de operar; exención hasta 3.000.000 de euros de media mensual, sin pasaporte; capital de 20.000, 50.000 o 125.000 euros; salvaguarda de los fondos. BOE-A-2018-16036
• Arts. 1, 2, 4, 17, 18 y 23 RD 736/2019. Contenido de la solicitud y del programa de actividades; registro de la exenta a los veinte días de la documentación completa; fondos propios por uno de tres métodos; régimen de la entidad híbrida. BOE-A-2019-18425
• Arts. 1, 2 y 4 RD 2660/1998. Solo regula la compra y venta de billetes extranjeros y cheques de viajero en establecimientos abiertos al público; la venta exige sociedad anónima, 60.000 euros y objeto exclusivo; este último no se exige a las entidades de pago ni a las de dinero electrónico. BOE-A-1998-28816
• Art. 10 Reglamento Delegado (UE) 2017/565. No son instrumento financiero los contratos de divisas al contado, con entrega en dos días de negociación en los pares principales, ni los que son medio de pago y cumplen sus cuatro condiciones. 32017R0565
• Arts. 2 y 129 Ley 6/2023, de los Mercados de Valores. Los derivados sobre divisas son instrumentos financieros y prestar servicios de inversión sobre ellos está reservado a entidades autorizadas. BOE-A-2023-7053
• Art. 7 Ley 7/2012. Límite de 1.000 euros para pagar en efectivo cuando interviene un empresario o profesional; no se aplica al cambio en efectivo de los establecimientos autorizados ni a las operaciones a través de entidades de pago supervisadas. BOE-A-2012-13416
• Art. 2 Ley 13/1994, de Autonomía del Banco de España. Los actos del Banco de España ajenos a la función monetaria se recurren ante el Ministro de Economía, y la Audiencia Nacional conoce en única instancia del recurso contra su resolución. BOE-A-1994-12553

Artículos comprobados uno a uno contra el texto consolidado del BOE.

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