La CNMV le abre un expediente sancionador: cómo defenderse

El caso, en cinco líneas

Qué se ejercita

Defensa en el procedimiento sancionador de la CNMV: alegaciones y prueba frente al acuerdo de incoación y la propuesta de resolución. Contra la sanción, reposición potestativa o recurso contencioso-administrativo con petición de suspensión cautelar. Si se impuso por la Ley 35/2003 de instituciones de inversión colectiva, primero se recurre ante el Ministro de Economía (art. 94.1 LIIC).

Ante quién

Instruye y sanciona la CNMV (art. 270 Ley 6/2023), con informe preceptivo del Banco de España si sanciona por grave o muy grave a una entidad de crédito española. Su resolución agota la vía administrativa (art. 23) y se recurre ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (disposición adicional cuarta LJCA), sin la negociación previa que el art. 5 de la LO 1/2025 reserva al orden civil.

Plazo

Un año desde el acuerdo de incoación para resolver y notificar, ampliable por acuerdo motivado (art. 270.2 Ley 6/2023); vencido, el procedimiento caduca (art. 25.1.b LPAC). Las infracciones prescriben a los cinco, cuatro o dos años (muy graves, graves o leves) desde su comisión o desde que cesa la actividad continuada (art. 311). Contra la sanción, un mes para la reposición o dos meses de caducidad para el contencioso, desde el día siguiente a la notificación (art. 46 LJCA).

Quién puede

Se defiende cada expedientado: la entidad y, a título propio, los administradores y directivos a quienes se imputa la infracción (art. 327 Ley 6/2023), y quien sin autorización invade una actividad reservada (art. 289). Si la sociedad quiere pagar y el consejero discutir su culpa, cada uno necesita su propia defensa. Recurre quien resulta sancionado.

Riesgo económico

En las muy graves, multa de hasta la mayor de estas cifras: el quíntuplo del beneficio bruto, el 5 % de los recursos propios o de los fondos utilizados, el 10 % del volumen de negocios o 5.000.000 de euros, más revocación e inhabilitación (art. 312). En las graves, hasta el triple del beneficio, el 2 % o 300.000 euros (art. 313). A los administradores, hasta 400.000 o 250.000 euros y, en las muy graves, separación (art. 327). La sanción se publica, y perder el recurso suele suponer las costas (art. 139 LJCA).

Antes de la incoación: la inspección ya es el expediente

Casi ningún expediente de la CNMV empieza con el acuerdo de incoación. Antes hay meses de supervisión: requerimientos, visitas, citaciones para declarar y actas. Los hechos que su personal constata tienen valor probatorio, sin perjuicio de la prueba que usted aporte en contra (art. 238 Ley 6/2023). Cada respuesta a un requerimiento es ya un escrito de defensa: lo que se entrega con prisa, incompleto o mal explicado reaparece después como hecho probado en la propuesta de resolución.

No colaborar tampoco es neutro: no remitir en plazo lo requerido o no comparecer a una citación para declarar es infracción leve (art. 310.a), aunque en una empresa de servicios de inversión no remitir lo requerido, hacerlo fuera de plazo o con datos inexactos puede ser grave o muy grave (art. 291.1.g). El límite está en las personas físicas: el Tribunal de Justicia de la Unión Europea les reconoce, cuando se exponen a sanciones de naturaleza penal como las de abuso de mercado, el derecho a no dar respuestas que las autoinculpen, pero no a dejar de comparecer.

Ese valor probatorio alcanza a los hechos constatados, no a las valoraciones: «los controles eran insuficientes» es una opinión del equipo inspector, y se discute con prueba técnica. En esta fase conviene centralizar las respuestas, guardar copia e índice de lo entregado y corregir por escrito, de inmediato, cualquier dato erróneo. Subsanar por propia iniciativa y colaborar aportando datos relevantes cuentan, por ley, al graduar la sanción (art. 329.1.h y j).

El acuerdo de incoación: qué debe decir y qué hacer con él

La CNMV incoa, instruye y sanciona (art. 270 Ley 6/2023) con las Leyes 39/2015 y 40/2015 y, entre otras especialidades, las del Real Decreto 2119/1993 (art. 269). El acuerdo de incoación debe identificar a cada presunto responsable, los hechos, su posible calificación y sanción, al instructor y cómo recusarlo, el órgano que resolverá, la posibilidad de reconocer la responsabilidad y el plazo para alegar (art. 64.2 LPAC). Si la calificación se deja para un pliego de cargos (art. 64.3), hay veinte días para contestarlo (art. 7 del Real Decreto 2119/1993).

La primera trampa está en la letra f) del artículo 64.2: si usted no alega y el acuerdo contiene un pronunciamiento preciso sobre la responsabilidad, puede tenerse por propuesta de resolución, y se pierde una fase de defensa. Las alegaciones discuten los hechos, su calificación, la autoría y la culpa de cada persona, la prescripción y la proporcionalidad, y proponen prueba explicando para qué sirve, porque el instructor solo puede rechazarla, motivadamente, si es manifiestamente improcedente o innecesaria.

Dos peticiones van en el primer escrito. La copia íntegra del expediente, con la documentación en que se apoya cada imputación. Y la oposición motivada a la publicidad: la CNMV puede publicar el acuerdo de incoación con el nombre del expedientado, tras resolver sobre lo confidencial y ponderar razonadamente el interés público frente al perjuicio (art. 336). Ese perjuicio (bancos, contrapartes, clientes, una ronda de financiación) se acredita con documentos, y lo sensible se pide confidencial antes de que se decida.

Un año para resolver: la caducidad y las trampas del reloj

La CNMV tiene un año para resolver y notificar, ampliable conforme a los artículos 23 y 32 de la Ley 39/2015 (art. 270.2 Ley 6/2023), contado desde la adopción del acuerdo de iniciación, no desde su notificación (art. 2 del Real Decreto 2119/1993). Si la resolución se notifica después, el procedimiento caduca y se archiva (art. 25.1.b LPAC). Cuenta la notificación, no la firma: la resolución firmada en plazo y notificada tarde llega a un procedimiento caducado.

Hay dos alargamientos que vigilar. El Tribunal Supremo tiene declarado que el artículo 32 sirve para ampliar los plazos de cada paso, no el máximo, y que ampliar este es excepcional, aunque cabe, bien motivado, si la complejidad objetiva es grande. Y pedir un informe preceptivo permite suspender el plazo hasta tres meses si la petición y la recepción se comunican (art. 22.1.d LPAC); si es el del Banco de España para sancionar a una entidad de crédito, la suspensión alcanza también a sus consejeros expedientados.

Lo que nadie le cuenta: en un expediente que llegó al Tribunal Supremo, la CNMV justificó la ampliación, entre otras razones, en las prórrogas que los expedientados habían pedido para alegar. Cada prórroga pedida por rutina es un argumento para justificar el retraso. Y caducar no es absolver: el procedimiento caducado no interrumpe la prescripción, pero si la infracción sigue viva la CNMV puede abrir otro e incorporar lo actuado (art. 95.3 LPAC). Caducidad y prescripción se calculan siempre juntas.

Prescripción y calificación: dónde se ganan años y millones

Las infracciones muy graves prescriben a los cinco años, las graves a los cuatro y las leves a los dos, desde su comisión o, si la actividad es continuada, desde que termina (art. 311 Ley 6/2023). La incoación con conocimiento del interesado interrumpe la prescripción, que vuelve a correr si el expediente se paraliza tres meses por causa no imputable a él. La norma posterior más favorable, también en la prescripción, se aplica retroactivamente (art. 26.2 LRJSP).

La calificación decide casi todo. Muchas conductas son muy graves si el incumplimiento no es meramente ocasional o aislado, y graves en otro caso (por ejemplo, arts. 289.2, 290.2 y 293.2); el incumplimiento singular de las normas de conducta con un cliente es leve (art. 310.b). Bajar a grave reduce el techo de la multa de 5.000.000 de euros o el 10 % del volumen de negocios a 300.000 euros o el 2 %, acorta la prescripción y evita la separación de administradores; una leve ni siquiera va al BOE (art. 335). Por eso se discute la muestra: cuántos clientes afectó de verdad el fallo.

La tipicidad es la otra gran línea. Solo es infracción lo que una ley tipifica, sin analogía (art. 27 LRJSP), y muchos tipos remiten a reglamentos europeos cuyo artículo debe encajar exactamente. Apartarse de las guías técnicas de la CNMV no es por sí solo infracción: la ley prevé que la CNMV pida una explicación (art. 22.3), y la infracción tiene que estar en la norma. En MiCA, el artículo 307 cita el Reglamento con la numeración de su proyecto, y eso en un expediente sancionador es cuestión de tipicidad.

Culpa, administradores y cuánto puede costar la multa

Sin culpa no hay sanción: solo responde quien actúa con dolo o culpa (art. 28.1 LRJSP). Para la entidad, la diligencia se prueba con su sistema real de cumplimiento: políticas, controles que funcionaban, informes y actas del consejo que muestran que el riesgo se conocía y se gestionaba. Las sanciones complementarias solo alcanzan a los administradores y directivos responsables de la infracción (art. 327), según su grado de responsabilidad (art. 329.2): el voto en contra, la ausencia justificada o la advertencia desatendida son prueba individual.

El acuerdo de incoación le ofrecerá terminar antes: si la sanción propuesta es solo pecuniaria, reconocer la responsabilidad y pagar antes de la resolución dan reducciones de al menos el 20 % cada una, acumulables, a cambio de renunciar a recurrir en vía administrativa (art. 85 LPAC). Pero la sanción queda impuesta y publicada, cuenta como antecedente cinco años (art. 329.1.l) y pesa en futuras evaluaciones de idoneidad. Y el reconocimiento de la sociedad alcanza a los consejeros que discuten su culpa: el Tribunal Supremo admite expedientarlos a todos en un único procedimiento.

La multa no tiene suelo, salvo excepciones como los 600.000 euros mínimos por invadir una actividad reservada (art. 312.14), pero sí techos y criterios obligatorios: naturaleza de la infracción, responsabilidad, solidez financiera, duración del peligro, pérdidas de terceros, ganancias, efectos sistémicos, subsanación, reparación, colaboración y sanciones firmes de los cinco años anteriores (art. 329.1 y art. 29.3 LRJSP). La resolución debe explicar por qué fija esa cifra, y la graduación no es discrecional: los tribunales la revisan con esos criterios.

La resolución: publicidad, recurso y suspensión

La CNMV publica en su web cualquier sanción tras notificarla, y puede retrasar la publicación, anonimizarla o no hacerla si resulta desproporcionada o causa un daño desproporcionado (art. 334), lo que se pide con prueba del daño. Las graves y muy graves van además al BOE al ser firmes en vía administrativa (art. 335). El Tribunal Constitucional ha declarado que esa publicación no es una sanción añadida: atacarla como doble castigo no prospera; la batalla útil es la del artículo 334.

La sanción de la Ley 6/2023 pone fin a la vía administrativa (art. 23). Cabe reposición en un mes (art. 124 LPAC), y mientras quepa o esté pendiente la sanción no es ejecutiva (art. 90.3 LPAC); o recurso ante la Audiencia Nacional, con procurador, en dos meses desde el día siguiente a la notificación (art. 46 LJCA). Si se impuso por la Ley 35/2003, de instituciones de inversión colectiva, antes se recurre ante el Ministro de Economía (art. 94.1 LIIC). No hay negociación previa, que sí exigirá la demanda civil de un cliente ante la sección civil del Tribunal de Instancia (art. 5 LO 1/2025).

Ya ejecutiva, la sanción puede suspenderse si usted comunica a la CNMV que irá al contencioso, pero la suspensión decae si al recurrir no pide en ese mismo escrito la medida cautelar (art. 90.3 LPAC). Para una multa, la sala suele exigir garantía (art. 133 LJCA); frente a la inhabilitación, el perjuicio irreparable pesa más. La Audiencia Nacional revisa el expediente que usted construyó: la prueba nueva se admite, pero llega tarde para evitar la publicación. La casación exige interés casacional.

Cómo lo llevamos, paso a paso

1. 1

   Fijamos las fechas el primer día

   Con el acuerdo de incoación calculamos el plazo de alegaciones, la fecha de caducidad al año y la prescripción de cada hecho según su calificación. Esas tres fechas ordenan la defensa.

2. 2

   Pedimos el expediente y frenamos la publicidad

   Solicitamos copia íntegra del expediente de supervisión, la confidencialidad de lo sensible y, con prueba del perjuicio, que no se publique el acuerdo de incoación (art. 336 Ley 6/2023).

3. 3

   Separamos defensas y decidimos sobre el reconocimiento

   Valoramos si la sociedad y cada directivo deben seguir la misma estrategia y qué supone reconocer y pagar con reducción (art. 85 LPAC) frente a discutir calificación, culpa o prescripción.

4. 4

   Alegamos y proponemos la prueba que decide

   Discutimos hechos, calificación, tipicidad, culpa y proporcionalidad, y proponemos una pericial estadística sobre la muestra y la documental de cumplimiento, explicando para qué sirve cada prueba.

5. 5

   Contestamos la propuesta y vigilamos el reloj

   Alegamos frente a la propuesta, comprobamos cada ampliación y suspensión del plazo, exigimos los quince días del artículo 90.2 LPAC si se agrava la calificación y pedimos las medidas del artículo 334.

6. 6

   Recurrimos en plazo y pedimos la suspensión

   Elegimos entre reposición y recurso ante la Audiencia Nacional según convenga mantener la sanción sin ejecutar, y pedimos la medida cautelar en el mismo escrito del recurso.

La norma aplicable

• Arts. 23, 269 y 270 de la Ley 6/2023. La CNMV incoa, instruye y sanciona con las Leyes 39/2015 y 40/2015 y el Real Decreto 2119/1993, con informe del Banco de España si sanciona a una entidad de crédito; tiene un año, ampliable, para resolver y notificar, y sus resoluciones agotan la vía administrativa. BOE-A-2023-7053
• Art. 311 de la Ley 6/2023. Las infracciones muy graves prescriben a los cinco años, las graves a los cuatro y las leves a los dos, desde su comisión o el fin de la actividad continuada; la incoación conocida por el interesado la interrumpe y el plazo se reinicia tras tres meses de paralización. BOE-A-2023-7053
• Arts. 312, 313 y 327 de la Ley 6/2023. En las muy graves, hasta la mayor entre el quíntuplo del beneficio, el 5 % de los recursos propios, el 10 % del volumen de negocios o 5.000.000 de euros; en las graves, hasta 300.000 euros o el 2 %; a los administradores responsables, hasta 400.000 o 250.000 euros. BOE-A-2023-7053
• Arts. 238 y 329 de la Ley 6/2023. Los hechos constatados por el personal de la CNMV tienen valor probatorio salvo prueba en contrario; la sanción se gradúa por naturaleza, responsabilidad, solidez financiera, perjuicio, ganancias, subsanación, reparación, colaboración y sanciones firmes de cinco años. BOE-A-2023-7053
• Arts. 334, 335 y 336 de la Ley 6/2023. Las sanciones se publican en la web de la CNMV tras notificarse, salvo retraso, anonimato o no publicación por desproporción; las graves y muy graves, en el BOE al ser firmes, y los acuerdos de incoación pueden publicarse tras una ponderación razonada. BOE-A-2023-7053
• Arts. 64, 85 y 90 de la Ley 39/2015 (LPAC). El acuerdo de iniciación puede valer como propuesta si no se alega; reconocer y pagar dan reducciones acumulables de al menos el 20 % si la sanción es solo pecuniaria; la suspensión de la sanción ejecutiva decae si no se pide la cautelar al recurrir. BOE-A-2015-10565
• Arts. 26 a 29 de la Ley 40/2015 (LRJSP). Retroactividad de la norma sancionadora favorable, tipicidad legal sin analogía, responsabilidad solo por dolo o culpa y proporcionalidad con criterios de graduación obligatorios. BOE-A-2015-10566
• Art. 46 de la Ley 29/1998 (LJCA). El recurso contencioso-administrativo se interpone en dos meses desde el día siguiente a la notificación del acto que agota la vía administrativa o, si hubo reposición, desde su resolución expresa o presunta. BOE-A-1998-16718

Artículos comprobados uno a uno contra el texto consolidado del BOE.

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